周同：土地整治补充耕地项目典型调查与分析

     为全面调查了解历年来各地通过土地整治补充耕地项目建设逐步形成的好做法、好经验、好典型，国土资源部土地整治中心组织全国省级土地整治机构开展了补充耕地项目综合成效评估，对2015年12月31日之前验收的补充耕地项目进行了全面分析，并依托农村土地整治监测监管系统，每省随机选取了20个补充耕地项目开展实地评估工作。通过查阅项目资料、实地查看、问卷调查等方式，掌握了项目建设的第一手数据，了解了农民对项目建设满意程度。总体看，土地整治补充耕地项目的实施取得了明显成效。

     一.取得成效

     (一)有力支撑了全国耕地总量的基本稳定

     多年来，各省在后备资源日渐紧张的情况下，严格落实“占一补一”，力争实现“占优补优”。1999~2015年，全国建设占用耕地5928万亩，补充耕地6929万亩 ，为守住18亿亩耕地红线发挥了不可替代的作用。

     一是深挖潜力，保证耕地数量平衡。贵州省通过“坡改梯”土地整治模式补充耕地，制定了针对“坡改梯”项目新增耕地面积的认定办法，对项目新增耕地面积大于等于项目建设面积3%的项目经各市国土、农业部门验收合格后，确认项目新增耕地面积，并按照省50%、市10%、县40%的比例分别划入各级新增耕地储备库。福建省莆田市荔城区黄石镇项目通过土地整治，对项目区82%的土地进行了平整，减少田埂面积190.2亩，减少田块数量1.26万块，平均每9.52个小格田被平整为1个大格田，为更好推进机械化生产提供条件。天津市探索采用管道灌溉、暗管排水、生态袋护坡等方式，进一步提高灌溉排水能力，减少沟渠占地面积，降低基础设施占地率，增加有效耕地面积。

     二是提升质量，力争实现占补质量相当。为有效提升耕地质量，江西省委省政府印发《关于通过采取旱地改水田措施落实“占优补优、占水田补水田”的工作意见》，构建“旱改水”指标管理系统，并在补充耕地项目预算中连续3年安排不少于300元/亩的土壤培肥费用，提升土壤肥力。重庆市制定了建设项目占用耕地和补充耕地项目新增耕地等级评价方式，实行了土地整治补充耕地项目先评定新增耕地质量等级后验收制度。西藏采取“科学施肥，增施有机肥，病虫害生物防治”等措施，有效增加土壤肥力，提升耕地质量。

     (二)以土地整治为平台促进农民增收

     一是通过土地整治补充耕地项目建设促进了现代农业发展，带动了农民增收。通过统筹完善项目区基础设施建设，引进先进农业生产技术，推动了农业产业化发展。天津市宝坻区探索采用稻田立体种养模式，发展稻蟹间作、稻鳅间作、稻鱼间作等特色农业，提升土地利用效率。山西省在项目建设完成后注重引进推广地膜覆盖、少耕简化栽培、深沟深松镇压等新技术，全省小麦机耕水平达到98%，机播水平达到97%，机收水平达到94%，综合机械化水平达到97%，比项目建设前提高10%，主推技术到位率达98%。安徽省在江淮圩区开展“连圩并圩”补充耕地项目建设，通过对项目区废弃圩埂、废弃沟渠进行复垦，新增耕地按照“谁所有、谁受益”原则，按平均每年600元/亩的租金发包，每年可增加土地租金收入约604万余元。青海省德令哈市怀头他拉镇项目实施后，促进农民土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农业合作社、龙头企业等新型农业经营主体流转，优先吸纳项目区周边农户就近打工，日均工资60元，年人均增加收入1.8万元。

     二是将土地整治补充耕地项目与精准扶贫相结合，促进了贫困地区脱贫致富。为尽早实现农村贫困人口脱贫的目标，各地采取多种方式将土地整治与脱贫攻坚相结合。安徽、西藏等省份在补充耕地项目选址、资金投入上，优先向重点贫困县倾斜。山西省加大对全省贫困地区新增建设用地计划指标的支持力度，提出增减挂钩节余指标、扶贫企业出资开发的新增耕地可作为占补平衡指标，在全省范围内进行交易。贵州省印发了《关于贵州省土地整治服务就地脱贫工作的指导意见》、提出优先在贫困乡镇、贫困村开展土地整治项目，并鼓励采取村民自建的方式进行施工；贵州省江口县闵孝镇提红村过江土地开发项目实施后，由村集体与公司签订流转协议，将村里耕地全部流转给公司进行农业产业化经营，由公司先行无偿为村里困难农户提供前期生产物资，让困难农户无忧开展农业生产，待收获后，再从农户的收购款中扣除先期垫付的成本，解决了贫困农户先期生产成本投入的问题，带动了周边3个村近1300户农民就近务工。每年季节性用工1.6万次以上，按平均每个工时60元计算，全年支付季节性用工费用96万元，农民人均增收1900余元，直接向社会提供就业岗位80个，有效带动了项目区周边经济发展，促进了农民脱贫致富。

     (三)在补充耕地项目建设中注重对生态环境的保护

     安徽省无为县泥汊镇日新村箭河组废弃沟渠复垦项目通过对低矮、单薄的堤段采取加高培厚、块石护坡、裁弯取直、填塘固基等措施对堤防进行加固。项目建设完成后，项目防洪标准由原来的5~20年一遇提高到50年一遇以上，排涝标准由原来的5年一遇提高到7~10年一遇，有效保护耕地40.5万亩。浙江省在补充耕地项目上探索实行坡耕地雨水集蓄微灌工程，利用生态挡墙代替石坎，在保证项目实现耕地功能的前提下努力改善项目区生态小气候。河南、西藏等省在项目建设过程中，注重水源工程建设，农田灌溉保证率提升至93%以上，在近年的特大旱情中，已建成的水利设施发挥了抗旱主力军的作用。

     二.典型做法与经验

     (一)明确责任严格标准，依法加强补充耕地项目规范管理

     一是层层落实补充耕地责任。各省政府把完成补充耕地任务纳入对市级人民政府年度目标考核内容，省市县乡（镇）各级政府层层签订责任书，明确目标任务，年终进行考核。广东省每年6月土地日期间，由省长与21个地级以上市市长签订年度耕地保护目标责任书，层层分解落实耕地保有量和基本农田保护指标，明确任务、责任，狠抓落实。浙江省将2016年12月到期的补充耕地项目完成情况纳入市级政府耕地保护考核内容，实行“一票否决制”。广西区人民政府印发《广西壮族自治区耕地保护责任目标考核实施暂行办法（2015年修订）》，进一步强化耕地保护共同责任和领导干部离任审计制度。

     二是严把补充耕地质量关。为扎实落实“占优补优”的要求，2014年，国土资源部印发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），提出土地整治补充耕地要先评定等级再验收，没有达到要求的不得验收。并要求各省级国土资源部门要对建设项目耕地占补平衡进行严格审查把关，坚决纠正占优补劣问题。广东省印发了《关于贯彻国土资源部农业部加强占补平衡补充耕地质量建设与管理意见的通知》，进一步强调了提升耕地质量的政策要求。河北省在项目验收时对项目区耕地质量是否达到耕种条件进行核实，对没有通过实地核实的项目，核减新增耕地面积。

     三是严格补充耕地检查验收。为确保“占优补优”政策落到实处，各省结合本省实际对补充耕地项目的在线监管、后期验收提出了明确要求。广东、河南、山东、浙江等省分别构建在线综合监管平台，对补充耕地的地类、面积、质量进行在线比对分析核实，确保补充耕地真实准确、落到实处。安徽省在项目建设完成后，每年组织一次例行督查，按照补充耕地完成的20%逐项目进行实地核查，对于督查发现的问题督促各市县及时整改，整改不到位的取消该项目补充耕地指标。浙江省要求所有“旱改水”项目竣工验收后要连续种植2年以上水稻并保存种植影像资料。

     (二)管好用好各类资金，统筹推进补充耕地项目建设

     一是充分用好耕地开垦费。多年来，耕地开垦费一直是各省推进耕地占补平衡项目的主要资金来源渠道，然而由于耕地开垦费收缴标准较低，导致各地在推进补充耕地项目时明显缺少积极性和主动性。一些省份结合本省社会经济发展实际，对耕地开垦费、土地复垦费标准进行了调整。甘肃省提出按照“交返同地”原则，将耕地开垦费80%返还当地政府，由当地政府自主实施土地整治项目。          《山东省土地整治条例》规定，由设区市人民政府根据当地耕地后备资源、土地整治新增耕地成本、资源保护补偿、后期管护费用和易地调剂指标价格等因素，区分占用耕地质量等别，研究确定制定差别化的耕地开垦费收缴标准，确保实现收取的耕地开垦费和补充耕地成本相当。耕地开垦费标准从调整前约1.4万元/亩调整到平均3万元/亩。

     二是整合各类资金统筹推进。为落实“占优补优”，各地整合各类资金推进土地整治。贵州省习水县回龙镇安龙村项目以耕地“占优补优”为核心，整合新增费、耕地开垦费、复垦费等多类费用，集中投入项目建设。项目累计投入资金1668万元，亩均投资4.13万元。山西省设立耕地开发周转基金（约30亿元），由省国土资源厅和财政厅共同管理，专门用于保障省级重点工程实现占补平衡。上海市建立市级减量化专项扶持性资金，对于建设用地减量化给予20万元/亩的补贴。

     三是鼓励社会资金参与项目建设。2016年中央1号文件提出探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照“谁投入、谁受益”的原则返还指标交易收益。按照有关文件要求，广东省提出“使用社会资金开发整理的补充耕地指标由投资者与项目所在地的县级人民政府按不低于6:4的比例进行分配”、“社会资金投资者所获得可用于耕地占补平衡的补充耕地指标由其自主在省内进行有偿转让。”河北省乐亭市规定，土地整治项目可由土地所有权人或土地承包人优先出资或委托他人出资，在占补平衡指标转让后，从委托补充耕地费中退还出资方投资成本并对出资方给与转让指标净收益的15%作为奖励。江西、安徽等省分别印发关于规范社会资本参与土地开发复垦补充耕地项目建设的有关意见，对社会资本投入方式、招投标内容以及确定社会投资的回报进行明确。

     (三)科学合理配置资源，规范有序推进项目实施

     一是科学规划选址。按照“在开发中保护，在保护中开发”的原则，各省对补充耕地项目选址严格把关，努力做到在严格保护生态前提下，有序推进补充耕地项目建设。河北省人民政府颁布《河北省耕地开垦负面清单》，提出对省域内生态脆弱区、水库、坝上、湿地保护区等生态环境保护区域进行保护，禁止开垦。西藏在项目立项选址阶段严格执行环境保护“一票否决”制度，强化土地整治建设中环境执法检查力度，尽量减少项目建设对环境的影响。湖北省在建设用地占用耕地审批上实行“四个不批”，即对建设项目超占耕地计划的不批、对未落实耕地占补平衡的不批、对临时占用耕地未编制复垦方案的不批、对一般项目占用基本农田的不批。陕西省制定了《关于优化国土空间开发利用促进占补平衡和退耕还林工作的意见》，通过调整林业规划和土地利用规划，将宜耕的林地退出林地管理范围，作为补充耕地的后备资源；将能够退耕还林的耕地退出耕地保护范围，为退耕还林腾出空间。

     二是探索推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。贵州、广西、江西等省份制定了关于推进非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的有关办法和规定，提出在全省范围内探索推广耕作层剥离利用工作。贵州省织金县按照“城镇批次用地由财政出资，单独选址用地由企业出资”的原则落实资金保障，将耕作层剥离费用计入国有建设用地取得成本费，通过土地出让收入回收投入再投资新的剥离，健全资金监督机制，引导该项工作有序开展。山东省淄博、枣庄等6市10余县推进耕作层土壤剥离利用试点工作，先后安排试点项目50余个，剥离面积约5500亩，开发复垦新增耕地约1000亩；上海市黄浦江上游金泽水库耕作层再利用集成示范工程项目，剥离优质土壤13.4万方，用于项目区附近的建设用地复垦减量化项目、农用地整理项目和中低产田改造项目等，再造优质耕地383.5亩（农用地整理项目227亩，减量化复垦项目92亩，改造中低产田64.5亩），取得显著效益。

     三是切实加强后期管护。为充分发挥项目后期效益，山东省印发了《土地整治项目工程后期管护暂行办法》，从项目后期管护内容、管护方案、管护方式、资金来源、管护职责、责任追究等6个方面对项目工程后期管护做出了明确规定。提出管护资金可从土地整治项目决算及竣工验收后的结余资金以及可用作项目工程后期管护的其他土地资金中安排。并对村（居）委会、乡（镇）政府、县级国土、财政部门的职责进行了明确规定。河北省乐亭市补充耕地项目完成后，采取“民办+公助”的方式落实后期管护经费，并与当地镇政府签订项目工程及配套设施移交书，并委托当地村民委员会承担工程管护工作，由镇政府负责管护的监督检查和措施的落实情况，将项目后期管护责任落到实处。

     三.问题及建议

     一是切实加强政府管控与市场配置。目前各省条件较好、规模连片的后备资源已基本被开发，现有耕地后备资源剩余可供开发的地块大多位置偏远且零星分散，农民种植意愿不高，部分耕地存在撂荒现象。要严格落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，经核定后的新增耕地可用于落实补充耕地任务。根据“十二五”土地整治和高标准农田建设成效评估成果测算，全国土地整治和高标准农田建设增地系数平均可达到3.85%左右，落实4～6亿亩高标准农田建设可有效补充一部分耕地。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，注重运用经济手段激励耕地保护，遵循市场规律进行利益调节，把市场配置和政府管控有机结合起来，市场和政府“两只手”同向发力，促进耕地保护各项任务有效落实。

      二是有力推进耕地数量、质量、生态保护。当前，一些省份对补充耕地质量把关不严，对新增耕地的后续利用熟化重视不够，出现了一些新补充的耕地质量一时难以达到被占耕地等别。要切实加强耕地质量建设和生态保护，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，加速土壤熟化提质，实施测土配方施肥，强化土壤肥力保护，有效提高耕地产能。在严格保护生态前提下，通过开展土地整治和高标准农田建设，有效缓解当前存在的占多补少、占优补劣、占水田补旱地等突出矛盾和问题。提高耕地资源有效供给，推动多种形式的适度规模经营，促进农村一二三产业融合发展，为建设现代农业培育发展新动能。

      三是强化耕地保护全流程监管。部分项目区建设完成后存在新增耕地撂荒现象。有的补充耕地项目耕种不到两三年就被建设用地占用，有的项目竣工验收不久尚未用于占补平衡挂钩就已被建设占用。要切实加强耕地占补平衡考核监测监管，完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，建立耕地保护数据与信息部门共享机制，强化耕地保护全流程监管。完善省级政府耕地保护责任目标考核办法和耕地保护责任考核体系，加强对耕地保护目标责任、健全耕地保护制度、粮食安全省长责任制等情况的监督检查。

     作者简介：

     周同，工学硕士，国土资源部土地整治中心高级工程师，主要研究方向为土地整治公众参与、绩效评价、权属调整等；

     陈正，农业推广硕士，国土资源部土地整治中心工程师，主要研究方向为土地整治监测监管技术方法、耕地占补平衡政策等；

     张秋惠，国土资源部土地整治中心工程师，主要研究方向为耕地占补平衡监测监管；

     桑玲玲，工学博士，博士后，国土资源部土地整治中心高级工程师，主要研究方向为土地整治监测监管技术与方法实践。

     文章选自《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.4》