“双评价”的概念、范式与应用

主旨聚焦:需要按照国土空间规划与空间治理层次性和系统性的要求，根据不同时空尺度上“双评价”主体和客体的作用机理与传导机制，选择适用的评价范式、确定评价的标准和依据，构建评价指标体系，明确评价结果的引导性、约束性、或强制性应用方向。

一、“双评价”的概念

2019年5月，中央印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确将资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价作为编制国土空间规划的科学基础。按照中央的要求，自然资源部积极推动资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）的技术方法研究与评价规程研制，并在广东、江苏、重庆、宁夏等省级行政区和青岛、广州、苏州、涪陵区、固原市等市县级开展了试评价工作。目前，自然资源部已经完成上述地区的试评价工作，形成了《资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价技术指南》（暂未公布），并要求各地开展“双评价”工作，将其作为编制国土空间规划的基础。

在实践工作中，普遍认为资源环境承载能力评价是对资源环境本底特征的综合评价，适宜性评价是对国土空间进行城镇建设、农业生产、生态保护适宜程度的评价；承载力评价是适宜性评价的前提、适宜性评价是承载力评价的延伸。但从本质上看，承载力与适宜性具有内在统一性，都是包含数量与方向的向量概念，首先需要确定承载的对象或者开发利用的目的，然后才能评价承载力的大小或者适宜程度的高低。

评价内容主要有四个方面：一是开展资源环境本底评价，包括人居环境适宜性评价、地质环境稳定性评价、生态功能重要性与生态脆弱性评价等；二是开展土地资源、水资源、水环境、大气环境等资源类或环境类单要素承载力评价；三是在单要素评价的基础上进行承载力的综合与集成评价；四是根据特定的国土空间开发利用指向开展国土空间开发适宜性评价。

二、“双评价”的范式

“双评价”在发展过程中，其理论基础和评价技术方法也日趋综合和多样化。从研究范式角度看，主要包括基于限制性因子研究范式、基于多因素综合研究范式、“限制性因子+多因素”复合型研究范式。

1.基于限制性因子研究范式

该研究范式假设在特定封闭区域存在限制人口无限增长的限制性因素，且资源消耗与人口数量线性相关，评价的目的是寻求稀缺资源限制的人口增长上限。限制性资源包括耕地（粮食）、水资源、能源、建设用地等。

2.基于多因素综合的研究范式

该研究范式认为区域是个开放系统，影响承载力和适宜性的各要素之间存在密切联系和补偿作用，某一要素的不足可以通过区际之间的交换得以补充，区域的劣势要素可以通过发挥优势要素得以补偿。

3.限制性因子+多因素综合的复合型研究范式

该研究范式认为开放系统的各区域也存在不可交换，且绝对限制性因子。在承载力和适宜性评价中，绝对限制性因子只有“禁止”和“允许”两种状态，一般给予“0”和“1”的赋值；可交换与相互补偿的相对限制性因子影响处于“禁止”和“允许”之间，可以给予“0~1”的赋值。

三、“双评价”的应用

（一）“双评价”应用常见误区

误区1：重指标计算，轻机制研究

“人地系统”是由多种要素通过复杂的相互作用和内在机理性联系构成的复杂系统，存在复杂的作用机制、反馈机制和动力机制，资源环境承载能力与国土空间适宜性评价（简称“双评价”）的主体与客体不是单纯的线性关系，有些指标之间是不可替代的、有些要素是无法进行区际交换的。由于缺乏对“双评价”传导机制的研究，有时构建的指标体系缺乏表征意义，进而会降低“双评价”结果的科学性。以生态重要性评价为例，通常采用物种判别法、净初级生产力法（NNP），直接将区域的物种数量或者净初级生产能力传导为生态重要性。在此评价方法下，西藏东南部地区水热条件好、地形复杂，物种数量和净初级生产能力远高于高寒气候条件下的西藏西北部地区。但是这种差别难以表征其在维护国家生态安全格局中的地位。

误区2：缺乏时空尺度转化

传统“双评价”多是单一空间尺度的静态评价，缺乏必要的时空尺度转化，不能很好满足空间规划的实际需求。例如，传统承载力评价往往关注人口或经济规模的增长极限（或最优规模）。当评价尺度由全球或国家尺度转换为区域尺度以后，由于资源环境要素在区域间的交换和流动造成承载人口或经济规模的上限在实践中指导意义不大。其次，以往资源环境承载力评价主要集中于宏观区域尺度，对于小尺度区域开展精细化的评价研究较少，承载力在设定节地、节水、节能、节矿等空间准入标准与准入门槛方面发挥的基础作用不足，不能完全支撑国土空间用途管制的需求。而适宜性评价则主要集中在较小空间尺度的土地开发适宜性评价，主要是指导微观尺度的开发建设活动。

误区3：评价体系缺乏区域特色

“双评价”的区域特征和阶段特征不够明显，针对性不足。在开展国土空间规划编制中，机械的依据普适性技术规程开展评价，容易出现评价结果与实际不符，评价结果针对性不强等问题。例如，在一些地方在开展农业生产功能指向的土地资源承载力评价时，认为坡度越小越适合耕种、土壤的粉砂含量越低农业耕作条件越好。但在具体操作中，浙江、福建等地指出茶园就是需要一定的坡度，宁夏等地指出当地瓜果种植所需的土壤质地条件与玉米等大宗粮食作物所要求的土壤条件差别很大。

误区4：忽视指标的内在属性

指标体系是“双评价”的重要内容，包括资源要素、环境要素与生态要素等指标。不同的资源环境类指标在经济社会发展中支撑作用不同，指标的本质属性也有区别。如在流动性方面，有空间位置固定的土地资源、跨区域流动的矿产资源、在一定流域内流动的水环境污染物等要素；在指标变化情况方面，有地质稳定性、建设用地资源等相对的慢变量，也有大气污染物、废水中氨氮等快变量。

误区5：评价结果应用的局限性

国土空间规划是综合平衡经济社会发展需求与资源环境基础的综合决策过程。“双评价”是影响确定国土空间规划目标指标、实施国土空间开发利用与保护修复等的重要基础和依据，但不是强制性和唯一的决定性因素。其原因是现有“双评价”理论体系和评价方法还不够完善，评价结果并不能完全准确的表征区域资源环境本底状况和国土空间开发适宜情况。一些地方数据的不完整、不精确，也会进一步影响评价结果的准确性和应用性。但从当前国土空间规划工作现状看，有的地方过于强调“双评价”的决定性作用，机械的依据评价结果编制国土空间规划，容易陷入“环境决定论”误区；有的规划编制单位过度迷信正在研制的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》，期望通过程序化的评价工作解决国土空间规划编制中的指标确定、功能分区等工作。

（二）“双评价”应用误区的根源

1.忽视“尺度”概念

不同时空尺度下，“双评价”的传导机制、评价方法、评价指标、评价阈值等有所不同。但现有的评价工作未能充分考虑空间治理的层次性、系统性，对空间治理的尺度转化和功能传导支撑不足。需要重视“尺度”这一核心要素，明确不同空间尺度和时间尺度上承载力主体和客体的作用机理与传导机制，根据其演化状态，建立评价规则，构建评价指标体系，确定评价标准和依据，并注重建立评价结果的可回溯机制，确保评价结果可回溯到具体的指标，增强评价结果的实用性。

2.混淆评价范式应用条件及边界

上文列出的三种“双评价”范式在其理论假设、研究目的有所差别。因此评价目的、评价属性以及使用的评价类型和评价单元也各不相同，进而在空间规划中的应用也应有所差别。当前，很多评价混淆了评价范式的应用条件及边界，进而导致评价结果和应用出现了误差。

（三）“双评价”应用建议

1.构建“双评价”技术体系

根据国土空间规划编制实施的业务化需要，一方面，继续开展土地、水资源、水环境、生态、灾害等单要素评价，了解资源环境的承载状态与潜力。为总量控制目标指标的确定、分解提供科学依据，并以总量控制倒逼资源开发利用方式转变，直接指导节地、节水、节能、节矿以及环境污染排放等标准与准入门槛的制定和调整。通过比较识别区域发展的短板要素，以“底线思维”体现区域发展劣势与制约因素，为国土空间分类保护确定数量底线、排污上限和空间红线，进而为空间用途管制提供依据。另一方面，加强资源环境综合承载力与国土空间开发适宜性研究，综合判定经济社会发展的适宜地区、适宜开发类型、适宜开发程度等，以“双评价”为基础，明确地域功能、划定功能分区，并确定各功能分区的空间准入类型与准入标准，实现“双评价”由单纯评价向与目标规划、空间分析、决策支持相结合的方向发展。并根据不同层级国土空间规划对“双评价”的要求，建立由“宏观-中观-微观”空间尺度和评价单元构成的评价框架体系。

2.适应国土空间规划编制新要求

一是支撑国土空间规划新目标。充分考虑高质量发展、高品质生活的需要，通过构建由结构类指标、绩效类指标、绿色类指标等组成的评价指标体系，表征高质量绿色发展模式下经济社会发展的结构变革、动力变革和效率变革，促进国土空间规划新目标的实现。

二是契合国土空间治理新模式。适应国土空间治理体系化的要求，分级分类开展评价，保障控制性指标的约束传递和地域功能的层级传导，引导微观的国土空间管制和土地利用落实宏观的战略部署。并注重适应国土空间规划进入存量时代的趋势，满足空间治理地方化、精细化的需求。

三是顺应国土空间治理新手段。适应空间规划由蓝图规划转向过程规划、由静态目标规划转向动态控制规划的变化，推动“双评价”工作由静态评价转向动态评价。一方面，关注科技进步对资源利用、环境治理以及产业发展、空间开发格局的影响，关注科技进步在“双评价”中的门槛效应。另一方面，新的技术手段为实施资源环境承载力的动态监测预警提供了可能，在空间规划和治理中将监测预警作为调整优化区域功能定位和经济社会发展模式的主要依据，推动空间规划和空间治理的过程化和动态监测实施化。